近代国家审计职业化发展之特征
近代国家审计职业化发展之特征
论文作者:实一论文网 论文来源:www.1688lw.cn 发布时间:2016年11月04日


    目前学术界对审计职业化的定义尚未有统一认识,但综合相关研究来看,职业化的特征通常包括专门的知识体系、正式的教育经历、严格的准人制度、明确的职业道德规范、公认的社会地位、具体的行为准则等。从职业化的角度考察近代国家审计之发展,其主要具有以下特征:

    (一)职业资格由法律或考试定之

    近代审计机关在建立之初对从事审计工作的人员就有较高的人职要求,先后采用了资格任命制和考试选拔两种方式来录用专业的审计人员。

    1.资格任命制度

北京国民政府时期颁布的《审计院编制法》(1914年)规定,审计官、协审官年龄须在30岁以上,在荐任级以上官职任满3年,且卓有成效者,或者在专门学校以上学习政治、经济3年毕业,担任行政职务满1年。南京国民政府时期,《审计院组织法》(1928年)则规定,审计和协审必须“为在国内外大学或专门学校修习政治经济之学三年以上毕业,并对于财政学或会计学有精湛之研究者充任之”。此后,1929年、1939年和1944年颁布的《审计部组织法》对审计、协审和稽察作了明确要求。1932年的《审计处组织法》则规定,对于办理审计、稽察事务的佐理员准用协审和稽察的人职标准。具体条款参见表。

2.考试选拔

    民国建立之初,南京临时政府初创文官考试制度,但草创匆成,未付诸实施。北京国民政府时期,文官考试制度进一步细化,一系列法令草案出台,并不断得以修订和完善。文官考试分高等考试和普通考试两大类:高等考试是选拔荐任官考试,分不同专业进行;普通考试是选拔委任官考试,不分专业。据记载,1916年6月,北京国民政府举行了民国第一次高等文官考试,之后在1917-1920年间举行了文官高等考试一次和文官普通考试两次。据《审计院职员录》记载,1917年4月,第一届文官普通考试录取考生分发到审计院14人;1919年10月,第二届文官高等考试录取考生分发到审计院9人;1920年10月,第二届文官普通考试录取考生分发到审计院4人。另外,1915年2月,北洋政府举行了留学生甄拔考试,录取考生分发到审计院6人。

南京国民政府时期,普通考试和高等考试均有专业之分,分配到审计机关的人员必须通过会计审计方面的考试才能人职。具体考试内容详见表2和表3。

就审计机关而言,普通考试中的会计审计人员考试是选拔佐理员的考试,要求有高中或中专学历,或者有三年以上会计审计经验者才能报考。高等考试中的会计审计人员考试是选拔荐任级的协审和稽察人员的考试,要求有大专以上学历,或者有丰富的审计会计经验者才能报考。从1931年到1948年,国民政府共举行了14届高等考试,其中招录会计审计人员的有12届,共录取了170人左右,其中一部分被分派到审计机关就职,充实审计队伍。   据1934年《中央日报》报道,因审计机关人员“极感缺乏”,审计部专门与考试委员会洽商,在全国范围内公开招考审计佐理员150名。经过严格的筛选和甄别,从报考的1118人中录取了105人,这些人员经过3个月的培训后,被派赴各地审计机关工作。这也是民国时期唯一一次为专门招考审计机关佐理员而进行的公开考试,考试的内容大体与会计审计普通考试相同。

    据统计,1931年至1935年,全国每年专科以上的毕业学生为7000一8000人,其中商科专业的学生为400- 700人。据当时审计部统计室编制的《审计部及所属各处员役棒薪工铜数查报表》显示,1946年审计部共有工作人员435人,其中具有大学文化文凭的218人,占50. 11%。可见,无论是资格任命制度还是考试制度,均为审计机关专业人员的人职设置了相对较高的学历和专业门槛,这为其职业化奠定了良好的基础。

    (二)审计专业职称序列与公务员层级对接

    南京国民政府时期,专业审计人员分为审计、协审、稽察和佐理员四种技术职称序列,其资格由法律定之或考试定之,上述职称将审计机关中的专业人员和一般的公务或勤杂人员区别开来。审计机关的工作人员(雇佣人员除外)都属于公务员,享受相应层级的待遇。不过,审计专业人员和一般办公人员相比,层级起点相对较高,薪酬也相应较高。

    据1934年《中央日报》的一则招聘启事记载,审计部门一等佐理员月棒140元,二等佐理员月棒100元,三等佐理员月棒75元。而据1930年商务部编制的《全国工人生活及工业生产调查统计报告书》记载,当时全国工人月平均工资为巧元。另据1933年内政部对全国16个县的农村雇工工资的调查显示,一个普通雇农月工资只有3. 8元「91。可见,20世纪30年代公务员在社会各阶层中已属高薪,而审计机关中具有审计专业职称人员的收人则更高。较高且稳定的薪酬是审计机关吸引高学历、高水准人员的重要条件,这对审计职业化发展起到一定的保障作用。

    (三)专业行政职务须有相应专业职称

    南京国民政府时期,审计机关内部除了审计部部长和政务次长之属于政务官之外,其他涉及审计业务的行政职务均须有相应的职称。根据《审计部组织法》规定,审计部常务次长必须有审计职称。审计部下设三厅,三厅厅长由部长指定审计担任。每厅下设三科,科长由部长指定协审或稽察担任。各省审计处的处长由审计担任,审计处下设三个业务组,组长均由协审或稽察担任。甲种审计办事处的组织与审计处相同,乙种审计办事处主任由协审担任。也就是说,审计机关中除了最高首长即审计院(部)长和政务次长之外,所有担任审计业务相关行政领导职务的人员均须有审计、协审或稽察等专业职称。这一做法同样凸显了审计职业化的特点。

    时任审计部协审的蒋明祺指出:审计机关之组织,将趋向自由职业诸审计组合之精神,逐渐由“政府机关”改变为“技术团体”,由“审计官吏”转变为“技术人员”。这一描述恰好是当时审计人员职业化取得进展的写照。

    (四)审计机构和审计人员独立

    独立性是审计的灵魂,也是审计职业化的重要特征。北京国民政府时期,审计院由隶属于总理改为隶属于总统,独立地位提升。南京国民政府时期,审计部几经调整,最后隶属于监察院,仍具超然独立地位。相关法律也为审计机构和人员独立提供了保障,如《审计法》(1938年)第一章通则中的第九条规定:审计人员独立行使其审计职权,不受干涉。为避免审计人员正当行使职权时受到打击报复,民国多部《审计部(院)组织法》均明确规定,审计官员除受到刑事处罚被剥夺公民权,或者受到行政惩戒处分之外,不能被要求退职或减少薪棒。另外,限制兼职要求和职务回避制度对维护审计人员的独立性也起到了重要的作用。《审计部组织法》规定:审计人员不得兼任其他官职、律师、会计师或技师、公私企业机关之任何职务。《审计部组织法》规定:凡审计协审或稽察与被审计机关之长官或主管会计出纳人员为配偶或有一七等内之血亲或五亲等内之姻亲关系时,对该被审计机关之事务,应行回避,不得行使职权。

    (五)审计业务的民主公开

    民国时期,鉴于审计机关与行政机关性质不同,“审计部处理部务,采取会议制度,以便杜绝了个人垄断或相互牵制的弊端”r}}。在遇到一些重要的审计稽察事务需要决断时,往往不是行政长官自行主张决断,而是通过召开集体会议共同商议投票决定。《审计部组织法》(1929年)规定:审计部关于处理审计、稽察重要事务,以审计会议之决议行之。审计会议以部长、政务次长、常务次长及全体审计参加,相关专家也可以列席。其决议以出席人员过半数之同意行之,可否同数时,可决于主席。《审计会议规则》(1931)规定:审计会议每周开两次,审计会议须有法定人员过半数之出席,方能开会,必要时可以由主席指定有关系之协审、稽察列席。决议事项包括关于审计复核事项、关于审计疑难事项、关于审计方针划一事项、关于审计设计事项、关于审计调查事项以及关于其他审计事项等。

    各省审计处每周召开一次审核会议,由驻外审计、协审和稽察参加,驻外审计担任主席,决议同样以出席人员过半数之同意行之。另外审计机关还有专门的审计联席会议,由审计部部长、次长、全体审计和驻外审计参加,大致每年开会一次,由审计部部长召集之,口的是研讨各项审计技术问题。审计联席会议制度虽然没有明文规定,但是“审计部已召开多次,且收效甚宏”。

    上述审计会议和审核会议规定了法定人数,实行多数决定原则,程序公开,结果也在各期《审计公报》上公开,这些做法体现了审计机关尊重专业技能和民主公开的特征。也就是说,审计机关内部技术权力和行政权力相比较而言,更看重技术权力,这也是审计职业化发展的特征之一。

    (六)重视审计职业道德

    1.保守秘密

    据当时审计院秘书处编印的《审计公报》显示,《审计院办事通则》要求各职员对于机要案件及未公布之事项要严守秘密,各处厅职员其办公不力、行为失检及泄露机要者,得呈请院长副院长令其退职和惩戒。1933年8月3日审计部专门发布命令,严行告诫本部各职员对于重要文件应严守秘密,否则定行从严惩处,决不姑息。上述规定均表明,保守秘密是审计机关人员必须遵守的职业操守,否则将会受到严厉惩罚。

    2.客观公正

    客观公正是审计人员必要的职业要求。时人指出,审计人员“应诚实清廉谨慎勤勉,对于执行职务时之操守,尤应谨严,乃能尽监督之责;如操守不严,通如作弊,则危险更大”。蒋明祺指出,审计人员职业道德首要的两点就是奉公守法之精神和志洁行廉之抱负。为了保证审计人员能够保持客观公正的职业操守,1915年北京国民政府公布《审计官惩戒法》。另外,审计机关还通过任职宣誓等形式,加强审计机关人员的职业使命感和责任感。

    (七)推行后续职业教育与绩效考核

    1912年审计处成立后不久,就开办了审计讲习所,颁布了《审计讲习所章程》。审计讲习所开设了审计法规、会计法规、各国审计制度、簿记学、统计学、财政学等。讲习期以3个月为限,期满由所长、副所长(正、副所长由审计院院长、副院长兼)督同教员严加考试,以规成绩

    1933年审计部公布了《审计部公务员补习教育施行细则》,规定荐任及荐任以下的职员一律须接受教育。补习教育的讲师由审计部的职员或聘请的专家充任。1934年审计部颁布的《审计部职员补习教育办法》规定,补习教育学科定为普通会计和政府会计,委任的职员一律编人普通会计补习班,每班以3个月为限,每周讲授课时为24小时,期满举行考试评定成绩。后续教育培训完善了审计人员的专业知识体系,也提高了整体审计人员的业务素质。

    为促进审计人员勤勉工作,1935年审计部公布了《考绩委员会组织法》。该法规定,审计部每年组织考绩委员会,由部长指派厅、处长为考绩委员会委员,严格考评职员。制定的专门的考核办法有《审计部工作成绩计算办法》《审计部职员季考奖励办法》《审计部业务考核办法》等。经考绩委员会考核,成绩优良者,呈部经部长核明转呈监察院奖励。如确系因循怠忽,推动不力者,由部长呈院议处。绩效考核的制度实施不仅可以促进审计人员提高业务能力,而且也能够促进他们忠于职守,增强职业使命感。


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