农村基层治理单元的历史变迁及当代选择
农村基层治理单元的历史变迁及当代选择
论文作者:实一论文网 论文来源:www.1688lw.cn 发布时间:2018年03月28日

一、文献回顾与问题的提出

从国家产生之后,统治阶级就非常注重对基层社会的控制,尝试通过构建治理制度,或者充分利用基层社会内生的治理秩序,来实现对基层社会的有效控制。在不同历史时期,统治者都注重基于人口、土地、空间范围、宗族血缘、文化社会等因素,设定合适的治理单元,来落实各项治理任务。在历史上,曾设立过伍、什、保、甲、里、亭、组、村等不同的乡村基层治理单位,这些治理单位在特定的历史发展阶段都曾经发挥过重要作用。    

从历史上来看,经过几千年的发展,虽然国家政权不断更迭,但是不同时代的基层治理单元都是支撑宏观国家运行的重要基础。作为国家治理的基础载体,基层社会亦是民众日常生产、生活的基础场所。在国家治理基层社会的历史民河中,主要形成了以下几种类型的治理单元。    

第一,以行政建制村、生产队为基础的行政区划及管理单元。新中国成立后,党对基层社会进行重构,在乡镇之下设立行政建制村。“行政村”是指国家基于乡村治理的需要,对乡村实行的条块化与区域化的划分,具有行政建制性的治理单位。也有学者指出,“建制村是指设立村民委员会的村,也指乡镇以下法定的区域划分、建制单位”。“建制村规模划分应该考虑多重因素,如人口和密度、地域面积等”。无论概念如何变化,行政建制村都是具有一定的人口边界、地域边界、经济边界的固定单元,行政村代表国家意志,以行政村为载体,实现政党下乡,构建与社会主义国家相适应的基层政权体系。人民公社生产队是一个集政治教育、行政管理、社会动员、经济整合于一体,并体现着同质性、封闭性的治理单元。从功能上来看,行政建制村以及人民公社生产队,作为一级行政区划管理单元,主要承担着基础信息采集、计划生育、社会管理、落实政策、税收、政治宣传与教育等多重功能。    

第二,以建制村、自然村落或村民小组为基础的自治单元。在传统乡村社会,人们以户族、家族或其他原因聚族而居,形成内生性的自然村落。吉尔茨在研究巴厘岛时,就指出“村落,即德萨,是自给自足的,宇宙论层次上的基本机体单位,其自身具有封闭特征,并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”德萨颇类似中国传统乡土社会自然村落形态,区别于行政村。有国内学者指出,古代自然村不是严格的自治单元,村落领袖主要是家族权威作用。自然村的秩序维持更多依靠自发的权威,具有显著的自治性特征。改革开放后,人民公社解体,生产队转变为建制村,生产小队改为自然村或村民小组,党中央在乡村社会推进基层民主建设,赋予基层社会自主权利,在建制村、自然村、村民小组等层面开展村民自治,构建一套自我管理秩序规范,为村民基本生活、生产和交往提供地域空间和情感空间,在放权中达到国家治理基层社会的目白勺。    

第三,以乡镇管辖区域为基础的管理与服务单元。在中国传统乡村社会,由家户、自然村落等构成的是中级层面的乡村,中级层面的乡村亦即乡镇或乡里,在乡镇层面设有乡、鲁、都保等乡村组织,“国家赋予这些组织在乡村社会中催征赋役、维护社会治安、处理公共事务、承担州县各种杂役等职责,由其代表国家向乡村社会提供公共产品,实现对乡村社会的控制,维护国家的利益”。吉尔伯特·罗兹曼指出,“所有城镇和农村的家庭,以几十户或几百户为单位组织起来,指派给一定的维持秩序和付税的任务,这些任务通过有组织的集体行动来完成。”乡镇是引导集体行动的基本力量,传统乡村社会中的乡镇人口规模在几百至几千人之间,是较为理想的管理单元。

在新中国成立后,乡镇作为行政层级的末梢,直接面对乡村社会,是党和国家落实政策、任务分配的重要组织载体,是国家治理基层社会的重要行政管理单元。有学者就指出,乡镇政府担负着加大社会管理力度、协调多种利益主体和各种价值取向、化解社会矛盾与利益冲突、维护社会公正和社会秩序和提高社会认同的责任。总体上来看,就其功能来说,乡镇是国家各种功能任务的集合体。在对乡镇体制的探讨中,曾经形成了“乡镇自治”、“县政、乡派、村治”、“乡政自治”、“乡派镇治”、“乡派”和“镇政”、“强县政、精乡镇、村合作”等多种模式,虽然对乡镇的性质有一定争议,但是都肯定了乡镇作为一个治理单元存在的价值。    

第四,以家户为基础的产权治理单元。自古家庭就是最小的组织单元,家庭具有基本生活和生产的双重组织性质。有学者就提出“在传统中国,家不只是一生殖的单元,并且还是一社会的、经济的、教育的、政治的,乃至宗教、娱乐的单元。它是维系整个社会凝结的基本力量。”同时,家户不仅是治理单元,也是产权单元。邓大才就治理单元基础上提出“产权单元和自治单元的关联性”。

利奇通过对缅甸高地克钦地区研究认为,家户是经济合作的最基本单位,共居一屋,共同在一小块土地上耕种。家户作为基本的经济单元,包括生产—收入—分配—消费四个环节单元,四个单元共同存在于家户单元中。在市场经济冲击下,宗族被击破分散,部分地区出现小亲族主导型,构成在村庄内超出家户层面为主导的行为主体,认同感非常强烈。无论家户、小亲族或宗族,都是依托亲缘形成的具有强烈认同感的自治组织。从功能来看,家户作为最小的组织单元,主要承载着家族自治功能,情感共鸣和认同强烈,实现家国共治;易调动农户的生产生活积极性,形成如农业经营组织、农村合作社等。    

第五,以集市辐射区域为基础的商品交易、社会交往单元。在农村社会,集市不单是主要的贸易经济场所,也是人们交流沟通、文化传播、娱乐活动的空间。美国学者施坚雅就指出,“农民的实际社会区域的边界不是由他所在村庄的狭窄的范围决定,而是由他所在的基层市场区域的边界决定的”。围绕市场体系形成区域范围内的社会组织结构,使辐射范围内农民组织在统一且完整的社会系统中,为乡村社会治理提供了一种基础模式。复合宗族、秘密会社分会、庙会董事会等组织都以基层集市为单位,因而较低的和中间的社会结构形成了与市场结构平行的等级网络。⑩集市是依托地域分布和贸易需求,在辐射范围内形成的具有经济贸易、与人交流、文化传播、娱乐活动等多重功能的社会交往空间单元,实现人们对贸易和交往的需求,同时,集市也承担起基层农民与地方上层组织之间的沟通作用。    

总的来说,在历史发展进程中,农村基层社会出现了不同的治理单元。历史上为何出现如此众多的农村基层治理单元,究竟何种因素影响着农村基层治理单元的形成,农村基层治理单元是否应该有固定的模式,农村基层治理单元的选择应该遵循何种原则,只有理清这些问题,才能够更加有效地发挥基层治理单元的价值与功能,在新的历史时期承担起推动国家治理现代化的重任。

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